關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見

發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2015]488號(hào)

2015.3.17

 

各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委、財(cái)政廳 （局）、水利（水務(wù)）廳（局）：

水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)具各一定條件的重大水利工程，通過深化改革向社會(huì)投資敞開大門，建立權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境和合理的投資收益機(jī)制，放開增量，盤活存量，加強(qiáng)試點(diǎn)示范，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，有利于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，建立健全水利投入資金多渠道籌措機(jī)制；有利于引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高水利管理效率和服務(wù)水平；有利于轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合、兩手發(fā)力；有利于加快完善水安全保障體系，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神和《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）有關(guān)要求，結(jié)合水利實(shí)際，提出如下實(shí)施意見。

 

一、明確參與范圍和方式

（一）拓寬社會(huì)資本進(jìn)入領(lǐng)域。除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)一律向社會(huì)資本開放。只要是社會(huì)資本，包括符合條件的各類國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營(yíng)主體愿意投入的重大水利工程，原則上應(yīng)優(yōu)先考慮由社會(huì)資本參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水，實(shí)行水源工程、供水排水、污水處理、中水回用等一體化建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

（二）合理確定項(xiàng)目參與方式。盤活現(xiàn)有重大水利工程國(guó)有資產(chǎn)，選擇一批工程通過股權(quán)出讓、委托運(yùn)營(yíng)、整合改制等方式，吸引社會(huì)資本參與，籌得的資金用于新工程建設(shè)。對(duì)新建項(xiàng)目，要建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)。其中，綜合水利樞紐、大城市供排水管網(wǎng)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)需按規(guī)定由中方控股。對(duì)公益性較強(qiáng)、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項(xiàng)目，可通過與經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)項(xiàng)目組合開發(fā)、按流域統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施等方式，吸引社會(huì)資本參與。

（三）規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)程序。重大水利工程按照國(guó)家基本建設(shè)程序組織建設(shè)。要及時(shí)向社會(huì)發(fā)布鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的項(xiàng)目公告和項(xiàng)目信息，按照公開、公平、公正的原則通過招標(biāo)等方式擇優(yōu)選擇投資方，確定投資經(jīng)營(yíng)主體，由其組織編制前期工作文件，報(bào)有關(guān)部門審查審批后實(shí)施。實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，按程序編制核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告；實(shí)行審批制的項(xiàng)目，按程序編制審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，根據(jù)需要可適當(dāng)合并簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)。

（四）簽訂投資運(yùn)營(yíng)協(xié)議。社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)，縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的有關(guān)部門應(yīng)與投資經(jīng)營(yíng)主體通過簽訂合同等形式，對(duì)工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、責(zé)權(quán)利關(guān)系、建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求、收入和回報(bào)、合同解除、違約處理、爭(zhēng)議解決等內(nèi)容予以明確。政府和投資者應(yīng)對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行充分論證，完善合同設(shè)計(jì)，健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

 

二、完善優(yōu)惠和扶持政策

（五）保障社會(huì)資本合法權(quán)益。社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理重大水利工程，與政府投資項(xiàng)目享有同等政策待遇，不另設(shè)附加條件。社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理的重大水利工程，可按協(xié)議約定依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關(guān)權(quán)益；征收、征用或占用的，要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定或約定給予補(bǔ)償或者賠償。

（六）充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。重大水利工程建設(shè)投入，原則上按功能、效益進(jìn)行合理分?jǐn)偤突I措，并按規(guī)定安排政府投資。對(duì)同類項(xiàng)目，中央水利投資優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。政府投資安排使用方式和額度，應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目情況、社會(huì)資本投資合理回報(bào)率等因素綜合確定。公益性部分政府投入形成的資產(chǎn)歸政府所有，同時(shí)可按規(guī)定不參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益分配。鼓勵(lì)發(fā)展支持重大水利工程的投資基金，政府可以通過認(rèn)購(gòu)基金份額、直接注資等方式予以支持。

（七）完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理。對(duì)承擔(dān)一定公益性任務(wù)、項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益較好的政府和社會(huì)資本合作（PPP）重大水利項(xiàng)目，政府可對(duì)工程維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模和方式要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能，力等因素合理確定、動(dòng)態(tài)調(diào)整，并以適當(dāng)方式向社會(huì)公示公開。

（八）完善價(jià)格形成機(jī)制。完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本參與的重大水利工程供水、發(fā)電等產(chǎn)品價(jià)格，探索實(shí)行由項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)主體與用戶協(xié)商定價(jià)。鼓勵(lì)通過招標(biāo)、電力直接交易等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式確定發(fā)電價(jià)格。需要由政府制定價(jià)格的，既要考慮社會(huì)資本的合理回報(bào)，又要考慮用戶承受能力、社會(huì)公眾利益等因素；價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政性資金，對(duì)運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行合理補(bǔ)償。

（九）發(fā)揮政策性全融作用。加大重大水利工程信貸支持力度，完善貼息政策。允許水利建設(shè)貸款以項(xiàng)目自身收益、借款人其他經(jīng)營(yíng)性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔(dān)保物，探索以水利項(xiàng)目收益相關(guān)的權(quán)利作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的可行性。積極拓展保險(xiǎn)服務(wù)功能，探索形成“信貸+保險(xiǎn)”合作模式，完善水利信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制以及融資擔(dān)保體系。進(jìn)一步研究制定支持從事水利工程建設(shè)項(xiàng)目的企業(yè)直接融資、債券融資的政策措施，鼓勵(lì)符合條件的上述企業(yè)通過IPo（首次公開發(fā)行股票并上市）、增發(fā)、企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等多種方式籌措資金。
    （十）推進(jìn)水權(quán)制度改革。開展水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)，培育和規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng)，積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，鼓勵(lì)開展地區(qū)間、用水戶間的水權(quán)交易，允許各地通過水權(quán)交易滿足新增合理用水需求，通過水權(quán)制度改革吸引社會(huì)資本參與水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)。依法取得取水權(quán)的單位或個(gè)人通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，可在取水許可有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源。在保障灌溉面積、灌溉保證率和農(nóng)民利益的前提下，建立健全工農(nóng)業(yè)用水水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制。

（十一）實(shí)行稅收優(yōu)惠。社會(huì)資本參與的重大水利工程，符合《公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》、《環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定條件的，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。

（十二）落實(shí)建設(shè)用地指標(biāo)。國(guó)家和各省（自治區(qū)、直轄市）土地利用年度計(jì)劃要適度向重大水利工程建設(shè)傾斜，予以優(yōu)先保障和安排。項(xiàng)目庫(kù)區(qū)（淹沒區(qū)）等不改變用地性質(zhì)的用地，可不占用地計(jì)劃指標(biāo)，但要落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。重大水利工程建設(shè)的征地補(bǔ)償、耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行與鐵路等國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目同等政策。

 

三、落實(shí)投資經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任
（十三）完善法人治理結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)依法完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，健全和規(guī)范企業(yè)運(yùn)行管理、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量控制、財(cái)務(wù)、用工等管理制度，不斷提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)水平。改革完善項(xiàng)目國(guó)有資產(chǎn)管理和授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，保障國(guó)有資產(chǎn)公益性、戰(zhàn)略性功能的實(shí)現(xiàn)。

（十四）認(rèn)真履行投資經(jīng)營(yíng)權(quán)利義務(wù)。項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，對(duì)項(xiàng)ˉ目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資管理負(fù)總責(zé)。已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。要建立健全質(zhì)量安全管理體系和工程維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制，按照協(xié)議約定的期限、數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)提供產(chǎn)品或服務(wù)，依法承擔(dān)防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護(hù)等責(zé)任和義務(wù)，服從國(guó)家防汛抗旱、水資源統(tǒng)一調(diào)度。要嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)運(yùn)行管理的有關(guān)規(guī)章制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)日常檢查檢修和維修養(yǎng)護(hù)，保障工程功能發(fā)揮和安全運(yùn)行。

 

四、加強(qiáng)政府服務(wù)和監(jiān)管

（十五）加強(qiáng)信息公開。發(fā)展改革、財(cái)政、水利等部門要及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布水利規(guī)劃、行業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目等信息，保障社會(huì)資本投資主體及時(shí)享有相關(guān)信息。加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證、征地移民、建設(shè)管理等方面的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，為工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造良好條件。積極培育和發(fā)展為社會(huì)投資提供咨詢、技術(shù)、管理和市場(chǎng)信息等服務(wù)的市場(chǎng)中介組織。

（十六）加快項(xiàng)目審核審批。深化行政審批制度改革，建立健全重大水利項(xiàng)目審批部際協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化審核審批流程，創(chuàng)新審核審批方式，開辟綠色通道，加快審核審批進(jìn)度。地方也要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制和綠色通道。對(duì)于法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定作為項(xiàng)目審批前置條件的行政審批事項(xiàng)，一律放在審批后、開工前完成。

（十七）強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)管。水行政主管部門應(yīng)依法加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)及相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督管理，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，建立健全水利建設(shè)市場(chǎng)信用體系，強(qiáng)化質(zhì)量、安全監(jiān)督，依法開展檢查、驗(yàn)收和責(zé)任追究，確保工程質(zhì)量、安全和公益性效益的發(fā)揮。發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地、環(huán)境等主管部門也要按職責(zé)依法加強(qiáng)投資、規(guī)劃、用地、環(huán)保等監(jiān)管。落實(shí)大中型水利水電工程移民安置工作責(zé)任，由移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)移民安置規(guī)劃的組織實(shí)施。

（十八）落實(shí)應(yīng)急預(yù)案。政府有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件的指導(dǎo)，監(jiān)督投資經(jīng)營(yíng)主體完善和落實(shí)各類應(yīng)急預(yù)案。在發(fā)生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時(shí)，政府可采取應(yīng)急管制措施。

（十九）完善退出機(jī)制。政府有關(guān)部門應(yīng)建立健全社會(huì)資本退出機(jī)制，在嚴(yán)格清產(chǎn)核資、落實(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)處理和建設(shè)與運(yùn)行后續(xù)方案的情況下，允許社會(huì)資本退出，要善做好項(xiàng)目移交接管，確保水利工程的順利實(shí)施和持續(xù)安全運(yùn)行，維護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益，保證公共利益不受侵害。

（二十）加強(qiáng)后評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)。開展社會(huì)資本參與重大水利工程項(xiàng)目后評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)，建立健全評(píng)價(jià)體系和方式方法，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，依據(jù)合同約定對(duì)價(jià)格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，提高政府投資決策水平和投資效益，激勵(lì)社會(huì)資本通過管理、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

（二十一）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。各級(jí)財(cái)政部門要做好財(cái)政承受能力論證，根據(jù)本地區(qū)財(cái)力狀況、債務(wù)負(fù)擔(dān)水平等合理確定財(cái)政補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等財(cái)政支出規(guī)模，項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出總額應(yīng)控制在本級(jí)政府財(cái)政支出的一定比例內(nèi)，減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。各省級(jí)發(fā)展改革委要將符合條件的水利項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目庫(kù)，及時(shí)跟蹤調(diào)度、梳理匯總項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展，并按月報(bào)送情況。各省級(jí)財(cái)政部門要建立PPP項(xiàng)目名錄管理制度和財(cái)政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，對(duì)不符合條件的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門不得納入名錄，不得安排各類形式的財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政支出。

 

五、做好組織實(shí)施

（二十二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，抓緊制定鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的具體實(shí)施辦法和配套政策措施。發(fā)展改革、財(cái)政、水利等部門要按照各自職責(zé)分工，認(rèn)真做好落實(shí)工作。

（二十三）開展試點(diǎn)示范。國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部選擇一批項(xiàng)目作為國(guó)家層面聯(lián)系的試點(diǎn)，加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)完善相關(guān)政策，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，爭(zhēng)取盡快探索形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。各省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)也要因地制宜選擇一批項(xiàng)目開展試點(diǎn)。

（二十四）搞好宣傳引導(dǎo)。各地要大力宣傳吸引社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)的政策、方案和措施，宣傳社會(huì)資本在促進(jìn)水利發(fā)展，特別是在重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面的積極作用，讓社會(huì)資本了解參與方式、運(yùn)營(yíng)方式、盈利模式、投資回報(bào)等相關(guān)政策，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，為社會(huì)資本參與工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。

國(guó)家發(fā)展改革委

                    財(cái)政部

                    水利部

                            二○一五年三月十七日