編者按：當(dāng)前，地方政府傳統(tǒng)投融資平臺面臨整頓，“土地財政”飽受批評，公共供給效率低、私人資本進入難、龐大的地方債務(wù)風(fēng)險亟待化解，且新型城鎮(zhèn)化需要大額投入，如果沒有新型的融資及管理模式進行引導(dǎo)，將會使地方政府陷入發(fā)展絕境。在新形勢下，如何引進民間資本提供基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)是擺在政府面前的新課題。PPP打破了傳統(tǒng)的“政府包攬式”公共服務(wù)模式，適應(yīng)了“轉(zhuǎn)變政府職能...
PPP模式：他山之石可攻玉
改革開放以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大的成就，成為經(jīng)濟快速發(fā)展的重要推動力，然而當(dāng)前，由于受國家財政資金的限制，資金不足已成為基礎(chǔ)設(shè)施進一步發(fā)展的 “瓶頸” 。引入民間資本，發(fā)揮民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的作用已成為實踐界的共識。
去年12月30日，中國國家審計署公布了清查全國政府總債務(wù)的審計報告。報告顯示，截至去年6月底，地方政府債務(wù)余額17.90萬億元，約相當(dāng)于同期三分之一的中國GDP。與2010年底10.7萬億元的債務(wù)余額相比，去年上半年增長了67%。這樣的增長幅度使外界對中國地方政府債務(wù)的擔(dān)憂加重。
十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營制”，利用PPP模式解決地方政府債務(wù)問題的呼聲不斷，各地地方政府也紛紛推動試點。
據(jù)了解，PPP是政府和私人企業(yè)之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基于具體項目的合作融資模式，適用于具有長期穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。PPP具有三大特征：一是伙伴關(guān)系，二是利益共享，三是風(fēng)險共擔(dān)。PPP更能夠?qū)崿F(xiàn)政府、社會與企業(yè)的“多贏”，是一個很有價值的發(fā)展方向。但是PPP模式的廣泛推廣仍需要更多配套機制的完善，關(guān)鍵是在實際操作中細(xì)分參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界，建立起公平、有效的利益和風(fēng)險分擔(dān)機制。
對政府來講，不僅可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺壓力，還能有效促進政府職能轉(zhuǎn)變，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。對企業(yè)來講，可以降低參與公共領(lǐng)域項目的門檻，拓寬了私人部門發(fā)展空間，進一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟的活力。對社會來講，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，能夠提高公共產(chǎn)品供給效率。
通過PPP模式，可以通過引入社會資本，將政府負(fù)債轉(zhuǎn)為企業(yè)負(fù)債；通過PPP項目的全生命周期預(yù)算管理，促進政府從以往單一年度預(yù)算收支管理，逐步向中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”轉(zhuǎn)變。同時，可以引入市場競爭激勵機制，通過在公共服務(wù)的供給主體間引入競爭機制，提高地方政府債務(wù)的透明度。
目前英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門都專門設(shè)立了PPP管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)推動PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計、項目儲備、融資支持、招投標(biāo)管理、爭議協(xié)調(diào)等職責(zé)。
研究表明，到2020年，僅僅由于城鎮(zhèn)人口的增加而新增的市政建設(shè)，包括公共交通、市容環(huán)衛(wèi)、污水處理、綠化、熱水供應(yīng)、道路橋梁等的資金需求大約就有16萬億元。在我國快速的城鎮(zhèn)化背景下，PPP模式為民間資本提供了巨大的商機。城市基礎(chǔ)設(shè)施根據(jù)不同的屬性，可以分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩大類。非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施也被稱為“純公共品”，如城市道路、公園廣場等，大多不產(chǎn)生直接的財務(wù)收益，一般由政府投資；經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施也被稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，能夠通過收費實現(xiàn)財務(wù)收入，可以采取引入私營部門參與投資的PPP模式。城鎮(zhèn)化進程中所需的產(chǎn)品大都具有準(zhǔn)公共品的性質(zhì)，無論是政府投資或是私人投資提供，都存在嚴(yán)重不足或缺陷。實踐證明，較為理想的模式是公共私營合作。
PPP模式:讓政府與企業(yè)達雙贏
我國傳統(tǒng)投融資模式存在“一高，融資平臺債務(wù)高;一低，公共供給效率低;一難，私人資本進入難”的問題，從PPP功能和國外實踐看，運用PPP可以有效緩解這些矛盾和問題。
PPP模式包括廣義和狹義兩個范疇。廣義PPP是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，主要包括BOT、BOO、PFI等模式，狹義 PPP則與BOT原理相似，都由“使用者付費”，但PPP比BOT更加強調(diào)公私部門的全程合作。目前展開的討論主要是針對狹義PPP模式。
狹義的PPP模式最早由英國政府于1992年提出。應(yīng)用領(lǐng)域主要在公路、橋梁、鐵路、電信等經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施方面，以及體育場、醫(yī)院、學(xué)校、供水、排水、監(jiān)獄等社會基礎(chǔ)設(shè)施方面，均為政府投資并提供的社會公共產(chǎn)品或者服務(wù)。
政府和社會資本共同參與投資的模式，將增加項目的經(jīng)濟可行性。政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等方式引入社會資本，既有利于推動公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置，提高效率，也有利于減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，防范化解財政風(fēng)險。
這種模式被認(rèn)為能拓寬資金來源，吸引社會資本，同時可以減少政府的財政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)，加快發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和其他設(shè)施，而不同于BOT模式的企業(yè)完全承擔(dān)風(fēng)險，項目風(fēng)險將由政府和社會資本分擔(dān)，有利于降低前期風(fēng)險。
“基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在的供給不足、低效管理、維護不足等問題，是各國政府面臨的普遍挑戰(zhàn)，而PPP模式可以緩解這些問題”。
另外，在推動中國企業(yè)“走出去”方面，PPP模式也能夠發(fā)揮重要作用。樓繼偉認(rèn)為，可以“試水”高鐵項目向法制比較健全的國家“走出去”，把國內(nèi)的運營商、設(shè)備供應(yīng)商、工程承包商、資金供應(yīng)商等整合起來，運用PPP模式，將這一項目做成“走出去”轉(zhuǎn)型升級的“樣板案例”。
與國內(nèi)的投融資模式類似，傳統(tǒng)的“走出去”融資模式也面臨著轉(zhuǎn)型的問題。其中，在“融資難”方面，在傳統(tǒng)模式下，外方借款人一般是項目發(fā)起人，國內(nèi)銀行會要求外國政府提供主權(quán)擔(dān)保，但現(xiàn)在這方面的障礙越來越大。
我國企業(yè)“走出去”多處于價值鏈低端，多靠項目施工賺取“辛苦錢”，很少能參與到科研、規(guī)劃、運營等價值鏈高端，業(yè)務(wù)附加值較低。
數(shù)據(jù)顯示，2012 年，國際工程承包商凈利潤率平均為5.9%，但我國幾家建筑巨頭還不到2%。由于大多數(shù)項目是“一錘子買賣”和“建完就走”，也很難在東道國產(chǎn)生“品牌效應(yīng)”。
PPP模式或?qū)⒊蔀榛馍鲜鲭y題的一把鑰匙。在PPP模式下，政府和企業(yè)共同成立SPV(特殊目的機構(gòu))，捆綁為“利益共同體”，一起負(fù)責(zé)項目管理。通過簽訂雙方長期合同，東道國政府幫助企業(yè)化解政治、法律等風(fēng)險，確保互利共贏，大幅減少政策變更風(fēng)險。
通過PPP模式參與國外的項目，與在國內(nèi)發(fā)揮的作用也是一樣的，對政府來說，政府的資金壓力會減少，對社會來說，項目績效和服務(wù)水平都會提高，對企業(yè)來說，可以打開此前沒能打開的空間。
PPP模式紓困地方融資 哈爾濱洛陽先試點
據(jù)了解，財政部正在著力規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）發(fā)展的新政策。同時財政部表示，未來PPP模式試點集中將從市政供水、污水處理、垃圾處理、保障房建設(shè)等項目利用PPP模式整合政府、社會和企業(yè)資金共同推進新型城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級”，更是一次宏觀層面的“體制機制變革”。世行、亞行、國際金融公司多年來一直倡導(dǎo)PPP模式。
早年前，PPP試點項目很多，但大多數(shù)都缺乏規(guī)范約束，對于合作產(chǎn)品價格如何界定、外資如何參與項目等問題都缺乏系統(tǒng)管理，需要系統(tǒng)化規(guī)定約束?，F(xiàn)在財政部力推PPP模式有其背景和深意。
資產(chǎn)只有像流水一樣不斷地流動，才能發(fā)揮最大的效益，財政作為一方經(jīng)濟發(fā)展的動脈，更應(yīng)該發(fā)揮好“造血”功能。從“摸著石頭過河”到確立“陽光財政”改革目標(biāo)，從敢于“吃螃蟹”到“財權(quán)入籠”，十多年來，焦作市積極創(chuàng)新，引進先進的管理模式和理念，將財政部力推的PPP模式發(fā)展推廣到了城市建設(shè)的其他公共服務(wù)項目上。單在2011年的保障房項目建設(shè)、城市棚戶區(qū)和工礦棚戶區(qū)改造過程中，焦作市投入財政扶持資金2.2億元，通過公私合作（PPP）方式吸引20多億元社會資金用于保障房建設(shè)，高效、高質(zhì)的完成了近100多萬平方米的棚戶區(qū)改造，讓老百姓滿意地住上了“放心房”。
除此之外，焦作財政在其他建設(shè)（道路、橋梁、軌道、場館、學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生）等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項目融資上同樣發(fā)揮了公私合作機制的創(chuàng)新融資理念，此舉不僅發(fā)揮了財政資金的乘數(shù)效應(yīng)，而且取得了良好的經(jīng)濟、社會綜合效應(yīng)。
近年來，其他地方政府的部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)開始采用PPP模式，比如國家體育場項目、北京地鐵4號線項目、蘇州古里鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)項目等。
三中全會明確提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營制”。據(jù)了解，目前湖南省、江蘇省以及廈門市等都已經(jīng)開始準(zhǔn)備開展PPP模式試點，預(yù)計在取得一定經(jīng)驗后，今后將會有更多的地方基礎(chǔ)設(shè)施項目采用PPP模式。哈爾濱和洛陽作為試點城市，已經(jīng)通過多個項目先行實踐總結(jié)經(jīng)驗，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市正在密集展開調(diào)研，著手籌備項目。
作為試點城市所在的省份，黑龍江省今年年初與亞行合作實施“PPP領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)項目”，引導(dǎo)亞行等國際金融機構(gòu)在城市發(fā)展、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域，與省內(nèi)有潛力的私有經(jīng)濟體開展直接融資合作，并且先后向國家申報了“松花江流域水污染控制”、“職業(yè)教育實訓(xùn)基地”等PPP類項目，引資總額度約合2.43億美元。
以“既有建筑節(jié)能改造項目”為例，項目采取PPP模式，政府財力投入一部分、供熱企業(yè)貢獻一部分節(jié)能效益、節(jié)能服務(wù)公司讓渡一部分利潤、建筑產(chǎn)權(quán)所有者少擔(dān)一部分，有效“捆綁”整合多種資源，加快了哈爾濱市區(qū)超過5000萬平方米非節(jié)能建筑的改造進程，在不增加社會成本的前提下實現(xiàn)了“四方共贏”。
下一步，黑龍江省將成立省級PPP工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策、制度。同時，明確未來省財政廳在各類專項資金投放上重點考慮優(yōu)先支持PPP項目。對于已建成運營的項目，運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，化解項目現(xiàn)有債務(wù)，創(chuàng)造更多現(xiàn)金流用于新項目建設(shè)。
與此同時，另一個試點城市洛陽的市政路橋和污水處理打包項目已初步選定為亞行貸款支持項目，亞行計劃提供總額1億美元的主權(quán)貸款支持。湖南省財政廳此前也舉辦PPP模式專題研討會，并明確提出今年將選取部分市縣開展試點。江西省也對如何采用PPP模式建設(shè)小城鎮(zhèn)進行過專題調(diào)研。
PPP模式：民資“接力”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)
2014年中央和地方預(yù)算草案提出，推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和運營。如何引導(dǎo)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？民間資本如何在PPP模式中盈利？如何降低并規(guī)避基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險？這些問題不僅事關(guān)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成敗，也將影響國企改革、地方債務(wù)風(fēng)險等眾多矛盾的解決。
“人到哪去、地怎么用、錢從哪來”是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的三大問題，其中的資金保障是關(guān)鍵一環(huán)，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大、期限長，社會外部效益強但商業(yè)效益不高，需要以改革創(chuàng)新思維，推動建立市場化、可持續(xù)的資金保障機制，有效發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)和促進作用，避免地方政府債務(wù)無序擴張，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，平穩(wěn)釋放城鎮(zhèn)化潛力。
《規(guī)劃》提出，要放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。市場化的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不僅為城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是相關(guān)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定可靠的資金來源，而且也有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，降低財政風(fēng)險。
因此，需要進一步健全和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合營政策法規(guī)制度，推動政府購買社會服務(wù)和公私合作項目運作的規(guī)范化、制度化，指導(dǎo)國企、民企、外資等各類市場化主體，通過PPP（公私合營）模式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營。
從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長期合同關(guān)系清楚、比較適合“誰使用誰付費”的項目，如地鐵、高速公路、水務(wù)、機場、供電等，比較適合采用PPP方式。
三中全會之后，強調(diào)政府要減少對資源的直接配置，所以政府也需要逐步退出一些以往的壟斷行業(yè)。從各國PPP模式發(fā)展經(jīng)驗看，各國已建立清晰、成熟的PPP項目實施程序和流程。關(guān)鍵還是要依賴社會契約精神。在PPP項目中，政府、私人部門、金融機構(gòu)等將圍繞項目的設(shè)計、融資、建設(shè)等簽署一系列合同，細(xì)致劃分各自的權(quán)利義務(wù)邊界。
在項目建成運營后，政府會成立專門監(jiān)管機構(gòu)，定期核定項目運營成本和價格上限，監(jiān)督私人部門的定價行為。一般來講，政府會依據(jù)合同約定，以下調(diào)產(chǎn)品價格的方式防止暴利，或通過漲價、增加補貼的方式確保項目的可持續(xù)，保障私人部門獲得合理回報。國外一般都會有一個最低收益保障，也就是既要滿足了私人資本回報的要求，同時又要維護公共利益。
參與PPP項目的社會資本，首先應(yīng)該擁有強大的資金實力，因為基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資額比較大；其次這些社會資本應(yīng)該是追求長期穩(wěn)定回報、而非短期超額利潤的；最后應(yīng)該具有較強的項目管理能力。因此，參與PPP項目的私營合作伙伴往往是養(yǎng)老基金、保險基金等與經(jīng)營豐富的大型工程建筑企業(yè)組建的項目聯(lián)合體。
研究表明，到2020年，由于城鎮(zhèn)人口的增加而新增的市政建設(shè)，包括公共交通、市容環(huán)衛(wèi)、污水處理、綠化、熱水供應(yīng)、道路橋梁等的資金需求大約就有16萬億元。
在我國快速的城鎮(zhèn)化背景下，PPP模式為民間資本提供了巨大的商機。城市基礎(chǔ)設(shè)施根據(jù)不同的屬性，可以分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩大類。非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施也被稱為“純公共品”，如城市道路、公園廣場等，大多不產(chǎn)生直接的財務(wù)收益，一般由政府投資；經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施也被稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，能夠通過收費實現(xiàn)財務(wù)收入，可以采取引入私營部門參與投資的PPP模式。城鎮(zhèn)化進程中所需的產(chǎn)品大都具有準(zhǔn)公共品的性質(zhì)，無論是政府投資或是私人投資提供，都存在嚴(yán)重不足或缺陷。實踐證明，較為理想的模式是公共私營合作。
PPP項目參與者眾多，公平、有效的風(fēng)險分擔(dān)機制是PPP項目成功的關(guān)鍵。一般來看，PPP風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)原則是私營部門承擔(dān)建造、運營、技術(shù)等風(fēng)險；政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險。具體來講，PPP風(fēng)險分擔(dān)機制還應(yīng)該遵守以下原則：一是承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配，二是承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。
在PPP項目建設(shè)與運營過程中，財政、金融機構(gòu)一方面可以為PPP項目融資，金融機構(gòu)還可以“綜合服務(wù)商”身份牽頭PPP項目。在項目建設(shè)期間，政府可以作為投資主體，承擔(dān)項目一定比例的資本支出；金融機構(gòu)可以為項目提供融資與顧問服務(wù)。在項目運營期間，政府還可以付費用購買公共服務(wù)。此外，金融機構(gòu)可以發(fā)揮“投行+商業(yè)銀行”優(yōu)勢，主動搭建投資者、政府、開發(fā)運營商的SPV平臺，以“綜合服務(wù)商”身份牽頭PPP項目。
結(jié)語：PPP絕非萬靈藥，如果不妥善設(shè)計和實施，可能給地方政府帶來風(fēng)險。